没错，它正是应急管理部。这个崭新的部门由13个不同部门职能整合而成基本涵盖地震、水旱灾害、重大火灾、爆炸、生产事故等各种的社会安全事件，也打通了事前预防、事中响应、事后恢复的职能。

  2003年“非典”初期，有些政府机关出于部门利益瞒报疫情，反而造成疫情扩大，人心惶惶。其后国务院紧急成立防止非典指挥部，集中统合防疫斗争，并推动强化信息透明。也正是从这一年开始，中央政府公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，应对突发事件郑重进入法制化轨道。

  但众所周知，中国之前的应急体系是在计划经济的模式上建立起来的，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上救援、铁路救援、民航救援、危化品救援和矿山救援等十多个行业或部门，想要协调绝非一朝一夕之功。

  2005年正式成立的国家减灾委员会，就是国务院副总理领衔的部际协调机构，类似于一个“减灾工作群”，这个群里有哪些部门参与呢？民政部、、外交部、发改委、科技部、公安部、国土资源部、财政部、工信部、住建部、交通部、商务部、安监总局、中科院、监察部、卫计委、农业部、水利部、新闻出版广电总局、铁总一应俱全，复杂度也可想而知。

  2006年国务院应急管理办公室成立后，全国应急管理又有了“值班室”，但应急管理办公室职级不够，常常难免“小马拉大车”的尴尬。所以应急救援仍然是九龙治水的格局：2007年《突发事件应对法》规定：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院办公厅总协调。

  这样的多头系统应对单一风险尚且勉强，但对于现代社会的复合型风险就捉襟见肘。比如一次雪灾可能会引起大规模停电，进而导致交通拥堵、城市瘫痪；一次地震则可能震垮维系现代生活的所有必需品，救援需要各个部门的合力。但面对“高风险的城市，不设防的农村”，传统单一部门的职能常有重合，也缺在平时缺乏横向协调，难免在突发事件中影响救援效率。

  2008年5月17日下午3时左右，四川北川，救援人员突然接到水库决堤紧急撤退的命令，上万人急速撒离。

  汶川地震之巨大破坏力无需多言，中国人所展现的团结和坚毅令世界震惊，这也无需多言。

  我们在新闻报道中，往往对国家迅速的反应能力和强大的动员能力而震惊，在知乎上有问题“汶川地震时中国的动员能力水平如何？”，644个网友分享了自己的所见所感，许多答案令人泪目。

  但不得不承认，救灾的过程中有很多不足之处，众多救援人员从不同角度均有提及。而在这些反思之中，中国的防灾减灾体系快速地发展，不断演化，历经玉树地震、芦山地震、鲁甸地震，制度和经验终于成熟。

  “如果说1998年大洪水是一场全面战争，08年诸多事件就是多条战线、多个领域上数场小规模但是高烈度的局部战争。事实和历史都证明，我们打赢了。”

  由于应急机制不完善，汶川震后初期出现了不正常的通讯中断、遥感失灵、烈度图缺失种种问题。

  举个例子，虽然地震震中在汶川，但受灾最严重的区域却在北川，因为信息无法及时传递，救灾指挥部一开始在北川安排的救援力量相对较少，影响救灾工作开展。同样因为设备缺乏，很多地方出现重复救灾，浪费救援力量的情况。

  地震后，汶川、理县、北川、黑水等7个县对外通信完全中断，瞬间成为中国地图上的7个信息孤岛。而最后一个孤岛黑水县通信打通是在震后第147个小时。当时，受灾严重的汶川县音讯全无，仿佛从地球上消失一般。

  有参与救灾的网友回忆，当时他们进入灾区之后手机没信号，还有的医疗队“失联三天”，所属医院院长“快疯了”。

  诚然，运营商的损失极大，也进行了可歌可泣的抢险行动。但地震还是证明了卫星通信的重要性，至少卫星通信应该作为备份承担应急作用。

  但事实呢，由于缺乏统筹机构进行通信应急建设，加上承担灾情通信保障功能的中国卫星通信集团公司长期、业务不明、高层变动频繁，基本丧失了特殊情况下的通信备份功能，不禁令人扼腕。

  备份功能不如人意，只能靠零星的卫星电话和北斗系统（北斗可以传递短报文）传递信息。

  地震当天汶川几乎与外界断绝联系，电信部门唯一的海事卫星电话并不稳定，第二天中午，一支携带北斗卫星终端的部队进入汶川境内。13日晚上九点多，携带10部卫星电线个小时的长途跋涉，终于从映秀打出了第一个电线集团军军长许勇用海事卫星电话报告震中映秀灾情

  后来配备1000多台“北斗”的救援部队抵达灾区，才真正建立起各点位之间，点位与北京之间的救灾信息网络。

  但条件所限，北斗这种导航装备也没能在一开始普及，5月31日，一架米－171运输直升机因地形和气象复杂失事。11天后，陆航部队执行救灾任务的上百架直升机全部加装北斗系统。当然，后来也有人回忆“北斗系统好多单位不会用”，这是后话。不过自此之后，中国的卫星通讯系统开始大爆发，到芦山地震时“北斗”终端已经配备到班排，目前中国已经有400万套车载北斗终端。

  “地震当天下午是个晴天，如果当时能把灾区飞一遍，那就能够获得（分辨率）0.3或0.2米的图像，就能把灾区现状搞清楚，即刻部署救灾力量。”两院院士李德仁说。

  时任国务院总理震后很快飞赴灾区，飞机上的工作照显示，他手里拿的还是地图，而不是遥感出的现势图。

  除去天气的原因，早早要调用遥感飞机的中科院遥感所也遇到了体制障碍，飞机要申请到空域才能起飞，而此前淮河大水时，遥感所申请空域用了10天。中科院遥感所“布鞋院士

  而隶属民政部的减灾委，同样无法调动飞机。2008年，中国有240多个分布在不同部门的遥感机构，但在国家层面并无统一的协调机构，也没有国家层面的应急体系。其后，中国国土资源航空物探遥感中心受命协调空军、总参谋部、国家测绘局、商业机构的7架飞机进行航空拍摄。14日中科院遥感飞机在雨中航拍，15日制出分辨率0.5米的图像急送国务院。国土部也在空军支持下进行了航拍，图像很快送到都江堰前线。按理说，如果在灾情发生的第一时间，在国家启动应急预案后，即刻出动飞机赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施，确保信息通畅，是应该做得到的。

  李小文曾遗憾表示，地震发生时，“他立刻去查卫星，但能出高清图像的卫星刚刚过去，再绕到四川上空还要还几天。”当天，世界上的很多卫星都没能发挥作用，晚上意大利卫星才能运行到上空，设备先进的

  光学卫星因为云雾无能为力，而能够穿透云雾的雷达卫星数量又太少，变轨调整的敏捷度也较差，以至于震后一天多的时间里就没有满意的图像获取。当时中国借助“空间与重大灾害国际”成员国身份向美国政府求助，希望能得到相关卫星的支援。

  5月13日下午6点，国家测绘局得到灾后雷达卫星影像（意大利COSMO-SkyMed卫星星座提供），并制成国内首张灾区震后高分辨率雷达卫星遥感影像图，从图中能够正常的看到滑坡体、水系、道路等震后情况；5月18日，“北京一号”小卫星经过灾区上方，测绘人员快速编制了近100万平方公里区域的背景影像图。

  汶川地震中，来自日本、意大利、美国的多颗卫星也向中国提供了灾区遥感影像。

  但是中国卫星的2-3米分辨率并不高，当时最清晰的是美国军用卫星“锁眼12号”，分辨率为0.1到0.15米，它所提供的紫坪铺水坝的0.1米拷屏影像，足以看清大坝上微小的裂缝。

  这对于救灾和灾后重建的意义可想而知。而救灾力量要合理调拨分布，需要拿到另外一种资料地震烈度分布图。

  但据报道，地震局在公布三要素（时间、地点、震级）后便没了下文，晚上8点，国家减灾委副主任史培军在实验室里，看到美国公布了模拟的汶川地震烈度图，很快他和学生分析出了不同灾害的分布区域、会有多少人死亡等信息。这正是指挥部所迫切地需要的。

  知耻而后勇，十年之后，中国在轨卫星数量已经从40颗猛增到200颗以上，大约占到世界卫星总数的15%。其中环境减灾卫星、北斗导航系列卫星、高分卫星已达到国际领先水平，北斗导航、无人机和大数据、云计算、“互联网+”也慢慢的变成了救灾的标配。而在制度上，此前《国土资源应急遥感监测工作预案（试行）》等文件出台，加上新的应急管理部，整合了国土资源部地质灾害防治等职能，理顺了灾情信息管理的职能关系。

  到了芦山地震、鲁甸地震时，震灾评估工作已能在灾后1小时内完成。去年九寨沟地震，震后两小时政府就在网上公布详细的烈度图，进步之速，恍如隔世。

  汶川地震后就出现了这样一幕：重要大桥断了，省政府知情，但负责抢通道路的交通厅则完全蒙在鼓里，做了很多无用功：震后两小时，两架直升机沿着都江堰向山区进行灾情侦察，发现都汶高速公路庙子坪大桥断了一截，而在紫坪铺大坝的绕坝公路上出现了巨大的塌方体，返航的直升机将这些照片和视频带给了赶来的省长。

  几乎与此同时，四川交通厅副厅长乘车前往都江堰查看公路状况。车在灰窑沟大塌方前停下，她无法了解这一个巨大的乱石堆后面是啥状况。军区直升机带回的消息正是交通厅梦寐以求的，但当时并没有传递这一消息的意识。实际上交通系统有人也看到了这一情况，但是在信息的层层传递中，庙子坪大桥断了的细节丢失了。而后来抢通道路时，交通部门还在孜孜不倦地试图绕到庙子坪大桥进入灾区。部门统一协作的重要性可见一斑。

  以映秀镇为例，当时有尖刀挺进的军队、国家地震救援队、各省消防队、医疗队、各地防疫、物流单位。这增加了救援的力量，同时也增加了协调的复杂度。

  与美俄相比，当时的中国没有常设的全国巨灾救援体系，只能成立临时指挥机构协调。

  需要协调的包括十余万、来自全国20个消防总队的官兵共1.3万余人；卫生部派出的2000人的医疗防疫队伍；交通运输部抢修道路的队伍、科技部调动的卫星和遥感飞机、工信部和运营商调拨卫星电话抢通基站的工作人员、农业部开展农业抗震救灾的人员、铁道部、外交部、环保部、商务部、央行还有从四面八方赶来支援的志愿者甚至外国救援队事务繁杂，千头万绪。

  在专机上紧急成立的抗震救灾总指挥部，一开始有8个功能组抢险救灾组、群众生活组、地震监测组、卫生防疫组、宣传组、生产恢复组、基础设施保障和灾后重建组、社会治安组（其后又增加了水利组），每个组由国务院有关部门领衔，协调其他部门的职能开展工作。但传统行政条块分割的弊端，在紧急状况下一时难以消除，一些跨部门的关键职能，比如信息汇总，就出现了一段时间的空白。

  当时国家地震应急预案过于宏观，缺少不一样的等级灾害的相应程序、启动要求及保障运行机制，针对性和实战性都不强。而各级政府、军队及通讯、医疗电力等重要行业虽然也都建立了自己的应急预案，但各个预案相互衔接不够，术语不统一、标准不一致也很常见。

  平时责任分散，缺乏有效的应急管理，执行效率必然低下，这类技术问题自然难免。根据媒体的报道，在救灾初期各个系统前线指挥部注重点上的救援救灾，缺乏面上的统一协调，信息报送和沟通不及时，造成震后初期救援救灾各自为政的局面。

  “在汶川地震救援前期，一度是抵达部队各自为战，军地指挥不统一。”一位地震救援队领队曾表示。“指挥协调能力不够，部分救援军队被滞留机场约40小时”这些也是亲历者的观察。

  为了调度有方，地震灾区的各地方长官成了总指挥。比如时任阿坝州州委书记侍俊，就获得了调动所有在映秀救援的部队与其它救援组织的权力。还是以映秀镇为例，救灾指挥中枢救灾漩口中学门口的土坡上，侍俊和四川省军区副司令员、总后勤部官员，武警成都指挥学院院长，铁军127师长杨剑开协调会，用半个小时部署了一天的救援工作。

  各个部门的关系一旦理顺，工作自然效率高出很多。同时，专业救援力量和民间志愿组织之间的配合也还可以优化。

  “如果有更多消防员乘直升机进入重灾区的话，人员生还的数量还会更多。”有消防人士事后总结道。毕竟，消防部队经历多年实战检验，有能力有装备进行快速人员搜救。但缺少运送人员装备的直升机。而先期乘直升机进入灾区的官兵缺乏专业技术装备也难以施救，这就留下了能改善的空间。

  汶川地震救援中，消防官兵以不足现场总救援力量10%的警力，搜救出26%的生还者，是所有救援队伍短时间内救助生命率最高的一支队伍。

  与专业救援队伍相比，作为救灾主力的部队只好开展“人海战术式的救援”，由于缺乏专业的救援工具和救援训练，军人们多是徒手挖掘废墟，甚至因为缺乏工具束手无策，只能轮流坐在小木凳上陪被埋的孩子聊天直到她死去第一位带队冲进映秀镇的军人表示，他如果有相应机械，抢救及时，救出来的生还者至少要多出几倍。专业为主、协调有效、资源共享、各司其职，才能让救灾更有效率。

  但是之前中国的救援力量分散于各个部门：森林消防部队隶属林业系统，矿山救援专业队隶属能源系统，港口消防队、海上救援队隶属交通系统，机场消防队隶属民航系统，国家地震救援队隶属中国地震局，医疗救护队隶属卫生系统，缺少有效的整合机制，更遑论与军队、外国救援队等部门展开联动。

  这些队伍局限于各自专业领域，只能应对较为单一的灾害事故，通用性差，若发生重特大灾害事故，尤其是涉及多种灾害事故同时发生时，仅依靠单一部门应急救援力量难以应对。

  而在应急救援过程中，管理部门临时组织、调动应急救援力量之间因职责不明、协同不够等因素还会产生巨大的运行成本。比如有消防人士指出，受本位主义驱使，有的队伍容易片面追求自身利益最大化和责任最小化，互相推诿的现象很难杜绝，这在有些地方导致救灾行动缺乏协调，在局部形成了混乱，延误了最佳抢救时机。也有人指出，救灾现场“职责任务划分不明确，有的地方一天消毒7次，有的地方好几天没一人去消毒”。

  。比如映秀电厂在责任上被划为山东消防总队的搜救点。他们的搜救日夜不息，仅在5月15日就救出了3人；5月16日又发现了5名幸存者。

  而且分散组织应急救援队伍，会造成重复投资、重复建设的问题，资金分散，导致大多数应急救援队伍装备配备不足、技术落后，应急救援手段原始。汶川地震时，四川的民兵预备役应急救援队伍只有压缩饼干，一床军用被，装备简陋。救援人员甚至“眼看活生生的人压在下面，但手中只有几根棒棒，无法撬开水泥板。”

  汶川震后，四川省先后投入1.5亿，组成了一支专业救援体系：包括有综合应急救援队，医疗救援队，防疫防化救援队和民兵应急突击队。

  等到投入玉树地震时，四川的救援力量配备了铱星电话、对讲机系统和无线电系统，第一时间携带生命探测仪、蛇眼探测仪、破裁装备、无人机等装备进入灾区。

  同样是在汶川震后，公安消防部队参照联合国国际搜索与救援咨询团(INSARAG)标准和国际搜救队建设模式，在全国消防部队组建重型地震搜救队144个、轻型地震搜救队408个。

  根据公安部出台《地震搜救队人员构成和器材装备配备标准》，每个搜救队由指挥员、建筑结构专家、探测组、破拆组、营救组、医疗组、保障组、通信组、安全观察员、搜救犬训导员等构成，配备了防护、侦检、搜索、破拆、顶撑、照明、通信、救生等8大类62种救援装备，以及72小时自我保障物资，能够很好的满足独立救援、自我保障的需要。

  国家地震灾害救援队也在2009年通过国际认证，成为全世界第11支通过联合国认证的重型救援队。小组指挥和心理应对能力都有了很大提升，每个队员都接受了搜索、营救和后勤的全能培训，营救效率自然今非昔比。

  再到今年两会，公安消防部队转制成为应急救援主力军和国家队，这在某种程度上预示着应急管理部增加了大约25万专业救援力量。

  这个崭新的部门终于打通任督二脉，而中国的专业救援力量也有望再上一个台阶。

  汶川地震后，成千上万志愿者从全国各地赶赴灾区，紧急救援、物资发放、医疗救助、伤病陪护、心理援救、卫生防疫、儿童教育灾区聚集了各个救灾领域的机构和个人，给救灾工作带来了很大支持。

  但也有一些地方既不知道怎么管理民间救援组织，也不知道怎么引导，甚至采取排斥态度，导致一些志愿者“被气回去了”。可以想见，在大地震后短暂的混乱里，民间组织应该去找谁成了一个巨大的问题。

  汶川地震有志愿者带着奶粉和纸尿裤开车前往映秀，但却不知沿途的都江堰有市民求奶粉而不得。而映秀镇的道路刚刚抢通，志愿者只好拉着物资返回。

  此前，协调民间力量的救援部门并不统一，有时是共青团，有时是工会，有时是民政部门，这给政府部门与民间救援的协调带来了混乱。有志愿者之间因为物资转运产生冲突，也有NGO与政府之间形成隔阂。

  民间救援组织在专业化方面有一定实力，可当作政府救灾的有效补充。在汶川地震后长期的互动中，民间组织与政府之间也基本形成了成熟的互动格局：

  在芦山地震中，各家公益组织的配合明显默契很多，在获发通行证后再前往现场，避免对政府救灾行动产生干扰，他们也会共同分享灾区前方的信息，满足之前常常被忽视的问题。比如灾区的卫生问题与妇女的特别需求是容易被忽视的盲点。有的公益组织能够发放洗衣粉、卫生巾等卫生用品，满足灾区的需求。

  鲁甸地震后，各专业救援队按预案集结开赴现场，全省及邻省的应急广播立即启动，各条高速迅速辟出抢险通道，各种媒体也从号召救援变为号召非专业人员不要添乱。这就是一种很成熟的态度。

  当然，政府对民间救援组织的引导也从未中断，2011年开始，政府研究设立民众自救组建“第一响应人救援队伍”，让经过训练的志愿者能够在第一时间组织民众抢险救灾。

  另外，此前中国防灾教育不足，具体监督的政府机构头绪繁多，汶川地震后几年，很多学校开展的防灾演练也没能长时间坚持，其根本还是重视力度不够，缺乏统一的督导。今年情况终于出现了变化，应急管理部党组书记和部长5月11日发表署名文章，提出要把防灾减灾教育普及到基层，应急演练活动也要“责任明确到人、落实到位”，让基层的防灾减灾能力真正得到加强。

  总之，应急管理部的组建理清了整个体系，民间救援力量清楚和哪个部门对接。平时训练的时候，民间救援能够获得应急管理部门的督导；灾害发生后，民间救援力量就可以与应急管理部门联系。

  2008年8月，《学习时报》就发表文章，提出了成立综合性的危机治理机构的设想。文章提出“应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍，成立一个具有调动各种资源、

  ，规避“多龙治灾”的种种弊端，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危机治理系统。”

  汶川地震充足表现了中国举国动员体制的长处，但也暴露了救灾专业化程度低、战备不足和横向协调能力差的问题，所以中国也应该有一个面对不确定性灾害的指挥协调机构，在重大自然灾害发生时候，能够让政府部门、军队系统、武警系统、消防联动控制系统、公安系统、地方政府、NGO在一个具有权威和专业素质的机构里面，获得信息、指令和帮助，同时对他们提出建议。

  况且，救灾管理体系的综合化也是大势所趋。美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。

  比如美国先前的联邦应急管理总署（FEMA），就统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等防灾救灾力量和资源，领导和支持全国范围内抵抗风险的应急管理综合程序。“911”之后，新成立了大名鼎鼎的国土安全部整合了海岸警卫队、运输安全局、秘书保卫处等40多个联邦机构的职能，而且还接管了联邦与州、地方政府的协调职责。

  俄罗斯则在1994年设立紧急状态部，应对所有自然灾害和其他灾害事故，直属总统，承担突发事件和公共危机的组织、指挥、抢险、救援等工作。并且形成了五级垂直管理体系，一直延伸到基层村镇。

  日本在上世纪50年代也是应付单项灾种进行救灾防灾，但在之后也转向了综合管理，每年召开四次“中央防灾会议”，由首相亲自主持，平时内阁有防灾担当大臣进行统筹事务。每年的防灾减灾资金大约占到预算的5%左右。经过近10年的准备和锤炼，中国的应急管理部终于诞生。

  而从汶川地震到目前的10年来，正是中国应急管理保障网织的越来越牢固的10年。汶川地震给我们大家带来伤口，也给我们大家带来无尽的反思。之前的举国动员的人海战术式的救灾可能会成为历史，越来越专业化的应急战士会抗下这样的职责。在今日之中国，即使汶川地震这样的巨灾再次来临，我们也有信心用更低的成本、更高的效率、更快的速度、更大限度地避免伤亡、最大限度的减少遗憾，最大限度的保障每一位公民的生命安全和尊严。